แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี 1958 จะเพิ่มหลักการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายตามมาตรา 61[1] แต่ผลของการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้เห็นชัดเป็นรูปธรรมภายหลังปี 1974[2]  ซึ่งทำให้กฎหมายหลายฉบับต้องถูกตีความโดยคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญ  โดยเฉพาะกฎหมายวิธีการงบประมาณปี 1959 เนื่องมาจากกฎหมาย(Ordonnace)ฉบับนี้ออกโดยฝ่ายบริหารทำให้ต่างไปจากการออกกฎหมายตามปกติที่เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ( la nature supra-législative)   รวมทั้งในแต่ละปี กฎหมายการคลังและงบประมาณหลายฉบับต้องถูกยื่นต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงมีส่วนสำคัญในการตีความต่อหลักการทางกฎหมายงบประมาณและการเงิน

                วิวัฒนาการนี้ได้เปลี่ยนแปลงความเคยชินของสมาชิกรัฐสภาและรัฐบาล จากเดิมที่ไม่ค่อยเคารพต่อหลักการทางกฎหมายการคลังและงบประมาณต้องเพิ่มความระมัดระวังมากขึ้น เนื่องจากต่อนี้ไปกฎหมายดังกล่าวสามารถถูกยกเลิกด้วยเหตุที่ขัดกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้

                แต่ถึงแม้ว่ากฎหมายงบประมาณจะถูกควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเช่นกฎหมายในลำดับพระราชบัญญัติฉบับอื่น ๆ แต่กฎหมายงบประมาณกลับมีลักษณะในการถูกควบคุมแตกต่างออกไป เนื่องจาก

- หลักการพื้นฐานของกฎหมายงบประมาณเกือบทั้งหมดมีค่าในระดับรัฐธรรมนูญ

- กระบวนการในการควบคุมกฎหมายงบประมาณมีความแตกต่างและมีความซับซ้อนในการตีความมากกว่ากฎหมายประเภทอื่น

                ด้วยเหตุนี้ความพยายามทำให้หลักทางกฎหมายงบประมาณเป็นหลักการในทางรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศสจึงอาจมองได้เป็น 2 ประเด็น ได้แก่ขอบเขตทางรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณ และลักษณะเฉพาะในการควบคุมกฎหมายงบประมาณ

 

ก.      ขอบเขตทางรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณ

แม้ว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญปี 1958 จะกล่าวถึงกฎหมายงบประมาณเพียงไม่กี่มาตรา แต่หลักการของกฎหมายงบประมาณส่วนใหญ่มีค่ามาจากหลักในทางรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เนื่องมาจากแหล่งที่มา (la source) ของกฎหมายงบประมาณไม่ได้เกิดจากคำพิพากษาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญหรือจากกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ยังมาจากกลุ่มลำดับศักดิ์กฎหมาย (bloc de constitutionnalité) (1) และความหลากหลายของหลักงบประมาณในทางรัฐธรรมนูญซึ่งมีอยู่แล้ว (2)

 

 

  (1)  กลุ่มลำดับศักดิ์กฎหมายซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น 2  ประเภทคือ

 1 มาจากหลักทางรัฐธรรมนูญโดยตรง ได้แก่ อารัมภบทและบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญปี 1958

  เป็นที่น่าประหลาดใจว่า เราไม่สามารถพบหลักการพื้นฐานของกฎหมายงบประมาณในรัฐธรรมนูญปี 1958 นอกเหนือไปจากมาตรา 34 ซึ่งกล่าวถึงนิยามของกฎหมายงบประมาณ และมาตรา 47 กล่าวถึงระยะเวลาในการปรับใช้กฎหมายงบประมาณ ด้วยเหตุนี้อารัมภบทของรัฐธรรมนูญปี 1958[3] จึงเป็นแหล่งสำคัญทางรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณ จากตรงนี้เองส่งผลให้ปฏิญญามนุษยชนและพลเมืองของฝรั่งเศสเมื่อปี 1789 (La Déclaration des Droit de l’Homme et les Citoyens 1789) มีบทบาทสำคัญในการเป็นฐานทางรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณซึ่งจะกล่าวในลำดับต่อไป

2 เป็นหลักในพระราชบัญญัติ ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณลงวันที่ 2 มกราคม 1959 (L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances) [4]  และพระราชบัญญัติว่าด้วยกฎหมายวิธีการงบประมาณปี 2001[5] (La loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances 2001)

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 1959 และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 2001 จัดได้ว่าเป็นกฎหมายที่สำคัญมาก เนื่องจากไม่ใช่เฉพาะเพียงขยายเนื้อหาของกฎหมายงบประมาณในบทรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ยังถือว่าเป็นศูนย์รวมกฎหมายการคลังและการงบประมาณของรัฐ ที่เกี่ยวกับเนื้อหา การจัดการและหน้าที่ของอำนาจรัฐอีกด้วย

 

(2) ความหลากหลายของหลักงบประมาณในทางรัฐธรรมนูญ หลักการเหล่านี้ฝ่ายนิติบัญญัติต้องเคารพ รวมถึงและโดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาล ซึ่งได้แก่หลักทางเนื้อหา (Les règles de fonds) และหลักทางกระบวนการ (Les règle de procédure)

สำหรับหลักการทางเนื้อหาของกฎหมายงบประมาณ หลักที่สำคัญหลักการแรก ได้แก่ หลักความยินยอมในการเสียภาษี ตามมาตรา14 ของปฏิญญามนุษยชนและพลเมืองของฝรั่งเศสปี 1789 นอกจากนี้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญยังได้ยกมาตรา 6 [6]ของปฏิญญาฉบับเดียวกันนี้ ซึ่งว่าด้วยหลักความเสมอภาคทางกฎหมาย วินิจฉัยถึงความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของหนึ่งในมาตราของกฎหมายงบประมาณปี 1974 ซึ่งว่าด้วยเรื่องการจัดทำระบบแตกต่างระหว่างบรรดาผู้เสียภาษี (les contribuables) ที่อยู่ภายใต้กระบวนการเสียภาษี  หรือหลักความเท่าเทียมของพลเมืองที่ต้องรับภาระรายจ่ายของรัฐ ตามมาตรา 13 [7] รวมไปถึงมาตรา 8 ว่าด้วยเรื่องของหลักความได้สัดส่วนในการลงโทษและหลักกฎหมายไม่มีผลย้อนหลัง ซึ่งกรณีหลังนี้ปรับใช้มากในคดีเกี่ยวกับภาษี

นอกจากหลักดังกล่าวข้างต้นแล้ว รัฐบาลในฐานะเป็นผู้จัดทำงบประมาณประจำปียังต้องเคารพหลักความเป็นอันหนึ่งอันเดียวของงบประมาณ (le principe de l’unité) หลักลักษณะทั่วไปของรายได้ (le principe de l’universalité) หลักระยะเวลาหนึ่งปีของงบประมาณ  (le principe de l’annualité) หลักรายได้ต้องเฉพาะเจาะจง ( le principe de la spécialité) หลักดุลยภาพ (le principe de l’équilibre) และหลักสุจริต[8] (le principe de sincérité budgétaire)

 

ในกรณีหลักทางกระบวนการ ได้มีปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 1958  ดังนี้

-                              ตามมาตรา 34  การออกกฎหมายงบประมาณกำหนดรายได้และค่าใช้จ่ายของรัฐ ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ

-                              ร่างงบประมาณต้องยื่นต่อสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 39  ผลจากมาตรานี้การอนุมัติงบประมาณต้องเริ่มที่สภาผู้แทนราษฎรก่อนเสมอ ต่างไปจากการรอนุมัติกฎหมายธรรมดาที่สามารถเริ่มโดยวุฒิสภาก่อนก็ได้

-                              สมาชิกรัฐสภาถูกลดอำนาจลง โดยข้อกำหนดทางรัฐธรรมนูญมาตรา 40 กำหนดว่าห้ามสมาชิกรัฐสภาแปรญัตติเพิ่มรายจ่ายหรือลดรายได้ และห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอภิปรายเรื่องอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวกับร่างกฎหมายงบประมาณ

-                              ร่างกฎหมายงบประมาณต้องลงมติอนุมัติภายในระยะเวลาที่กำหนด มิฉะนั้นต้องปรับใช้มาตรา 47 ซึ่งกำหนดว่าถ้ารัฐสภาไม่ประกาศใช้กฎหมายงบประมาณภายใน 70 วันนับแต่ที่มีการเสนอร่างต่อรัฐสภาแล้ว รัฐบาลมีอำนาจออกพระราชกำหนดให้ใช้งบประมาณนั้นได้

 

ข.      การเคารพกฎหมายงบประมาณในทางรัฐธรรมนูญ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นของหลักกฎหมายงบประมาณในสาธารณะรัฐที่ 5 นี้ ไม่ได้มีเพียงแต่การเพิ่มหลักในทางรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณเท่านั้น แต่หลักดังกล่าวได้รับการรับประกันมากขึ้นจากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่พยายามพัฒนาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายงบประมาณโดยผ่านทางคำพิพากษา  อย่างไรก็ดีการควบคุมนี้มีลักษณะที่หลากหลาย อันประกอบด้วยกระบวนการพิเศษในการควบคุมหลักรัฐรรมนูญของกฎหมายงบประมาณ (1) และคำพิพากษาที่มีลักษณะเฉพาะด้วยเหตุผลจากปัญหาที่เกิดจากการปรับใช้และการตีความในแต่ละหลักเกณฑ์ทางงบประมาณ (2)

(1)                ลักษณะพิเศษในการควบคุมกฎหมายงบประมาณ ปรากฏในกฎหมายรัฐธรรมนูญอยู่หลายมาตรา เช่นมาตรา 41 และ 37 วรรค 1 ซึ่งรับประกันการแบ่งอำนาจระหว่างกฎหมายซึ่งออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (la loi) และกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร (le règlement) กรณีมาตรา 47 เป็นบทลงโทษโดยอัตโนมัติต่อรัฐสภา คือจะเสียอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ ในกรณีที่ไม่ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายงบประมาณภายในกำหนดเวลา 70  วัน แต่ที่สำคัญที่สุด ได้แก่การควบคุมที่ตามมาตรา 61 วรรค 2 โดยเฉพาะตั้งแต่ปี 1974  เป็นต้นมา คำวินิจฉัยเกี่ยวกับกฎหมายงบประมาณเกือบทั้งหมดมาจากการยื่นโดยสมาชิกรัฐสภาตามมาตราดังกล่าว ในทางปฏิบัติพระราชบัญญัติงบประมาณถูกยื่นต่อตุลาการรัฐธรรมนูญทุกปี บ่อยครั้งในกรณีพระราชบัญญัติแก้ไขงบประมาณ (la loi de finances rectificatives) และน้อยครั้งในกรณีพระราชบัญญัติสรุปการใช้งบประมาณ (la loi de règlement)

 

(2)                การตีความต่อหลักกฎหมายงบประมาณทางรัฐธรรมนูญ เกือบทุกมาตราของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 1959 ได้ถูกตีความโดยคำพิพากษาของตุลาการรัฐธรรมนูญ ในที่นี้จะกล่าวถึงคำพิพากษาในหลักการสำคัญ

การตีความเกี่ยวกับเนื้อหาและการเสนอร่างกฎหมายงบประมาณ

-                              ตามมาตรา 1 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 1959 ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณต้องประกอบด้วยเนื้อหาของงบประมาณที่แท้จริงเท่านั้น ด้วยเหตุนี้กรณีอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายงบประมาณ (les cavaliers budgétaires) หากได้รับการอนุมัติ พระราชบัญญัติจะขัดกับความชอบด้วยรัฐธรรมนญ ปัญหานี้ได้รับการยื่นต่อตุลาการรัฐธรรมนูญโดยสมาชิกรัฐสภาอยู่เสมอ และมักได้รับคำวินิจฉัยว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามหากเป็นการละเมิดที่ไม่ร้ายแรง ตุลาการรัฐธรรมนูญจะไม่เคร่งครัดมากนัก การตีความของตุลาการรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้จึงเป็นลักษณะกว้าง

-                              มาตรา 42 ของพระราชบัญญัติเดียวกัน ห้ามแปรญัตติแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายงบประมาณ ยกเว้นเป็นการแปรญัตติเพื่อลดภาระรายจ่าย หรือเพิ่มรายได้ของรัฐ หรือเพื่อการควบคุมรายจ่ายของรัฐ การละเมิดต่อมาตรานี้เกิดขึ้นบ่อยครั้งดังเช่นในกรณีมาตราแรก  แต่ครั้งนี้ตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอย่างเคร่งครัด และแม้ว่าประเด็นนี้จะไม่ได้ถูกร้องโดยสมาชิกรัฐสภา ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็มีอำนาจที่จะยกปัญหาในกรณีดังกล่าวขึ้นมาวินิจฉัยเองได้[9] นอกจากนี้ยังได้วินิจฉัยว่ามาตราดังกล่าวปรับใช้ทั้งกับสมาชิกรัฐสภาและรัฐบาล[10] รวมทั้งคำนิยามของการควบคุมรายจ่ายสาธารณะ (le contrôle des dépenses publiques) นั้นมีความหมายถึงภาระรายจ่ายของรัฐ (les seules charges de l’Etat) เท่านั้น[11]

-                              แต่ทั้งนี้อนุญาตให้รัฐบาลสามารถแก้ไขร่างกฎหมายงบประมาณนอกเหนือจากกรณีแรกได้ภายใต้เงื่อนไขต้องเป็นกรณีมาตรการทางการเงิน (une mesure financière) เท่านั้น และรวมถึงต้องทำเป็นกระบวนการรายงานการแก้ไข (la lettre rectificative)[12]ด้วย

 

การตีความในหลักการลงมติเพื่ออนุมัติกฎหมายงบประมาณ

-                              ตุลาการรัฐธรรมนูญตีความค่อนข้างกว้างในมาตรา 39 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 1959 ซึ่งเกี่ยวกับระยะเวลาในการพิจารณาภาคแรกของร่างกฎหมายงบประมาณโดยสมาชิกวุฒิสภา  สามารถเลยระยะเวลาที่กำหนดได้ 15-20 วัน[13]

-                              ในทางตรงกันข้าม ตุลาการรัฐธรรมนูญตีความอย่างเคร่งครัดในกรณีมาตรา 40 คือสมาชิกรัฐสภาต้องลงมติอนุมัติกฎหมายงบประมาณในภาคแรกก่อนที่จะมาลงมติในภาคที่สอง[14] อย่างไรก็ดีการแปรญัตติแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายงบประมาณในภาคแรก สามารถกระทำได้ในระหว่างการพิจารณาภาคสอง ไม่ถือว่าขัดกับมาตราดังกล่าว[15]

 

การพยายามทำให้กฎหมายวิธีการงบประมาณของฝรั่งเศสเป็นหลักในทางรัฐธรรมนูญตามเนื้อหาข้างต้น เห็นได้ว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญ ในการพยายามวางหลักคำพิพากษาเพื่อช่วยแก้ไขความยากในการตีความหรือช่องว่างระหว่างหลักรัฐธรรมนูญและหลักการงบประมาณ ในขณะเดียวกันก็เสริมค่าในทางรัฐธรรมนูญเข้าไปด้วย ถือได้ว่าเป็นความสำเร็จ และยังมีผลให้สมาชิกรัฐสภาและรัฐบาลต้องเคารพต่อหลักและกระบวนการในทางงบประมาณมากขึ้นกว่าในอดีต อย่างไรก็ตาม แม้ว่าบทกฎหมายเกี่ยวกับวิธีการงบประมาณเกือบทั้งหมดจะได้รับการปรับใช้และถูกตีความ แต่บางหลักก็ไม่สามารถปรับได้ทันต่อสภาพหรือรูปแบบงบประมาณสมัยใหม่ เหตุนี้จึงจำเป็นต้องจัดทำพระราชบัญญัตวิธีการงบประมาณขึ้นใหม่ และมีผลบังคับใช้อย่างจริงจังเมื่อต้นปี 2005 ที่ผ่านมา สำหรับการปรับใช้และการตีความของพระราชบัญญัติฉบับนี้จะเป็นอย่างไร คงต้องติดตามคำพิพากษาของตุลาการรัฐธรรมนูญกันต่อไป

  

 

บรรณานุกรม

 

 

FAVOREU L.,PHILIP L.,Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, Dalloz, 2003.

PHILIP L. Finances Publiques,Cujas,1995.

PHILPI L., La constitutionnalisation de droit budgétaire, Etudes de Finances publiques, Economica, 1989.